Nouveau découpage territorial au Bénin : Rapport de la commission Adjaho et nouvelle carte administrative

Superviseur : Monsieur Albert TEVOEDJRE, Médiateur àla Présidence de la République
Président : Monsieur Richard ADJAHO
Vice-président : Monsieur Godfried JOHNSON
Rapporteur Général : Monsieur Dénis ALI YERIMA
(remplacé après par M. Thomas HOUEDANOU)
Rapporteur Général adjoint : Monsieur François HOUESSOU
(remplacé après par M. Sébastien CHABI)
Membres :

 Mesdames :
Elisabeth FOURN
Rafiatou KARIMOU

 Messieurs :
Obarè BAGODO
Emile OLOGOUDOU
Alfred MONDJANANGNI
Théophile NATA
Rigobert LADIKPO
Ousmane BATOKO
Nicolas BENON
Moïse BOSSOU
Michel MAGNIDE
Edmond Pierre AMOUSSOU
Valentin A. AGBO
Nouhoum ASSOUMA
Mathias Dagbégnon GOGAN
Fatayi ADEYEMI.

La commission a été officiellement installée par le Chef de l’Etat, le 15 octobre 2008, au Palais de la Présidence de la République et a démarré ses travaux le 17 octobre 2008 àson siège sise àla Mission de Décentralisation du ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l’Administration et de l’Aménagement du Territoire.
Le décret visé supra confère, àarticle 2, àla commission la mission de proposer au gouvernement un nouveau découpage territorial des départements avec àl’appui un avant-projet de loi àsoumettre àl’examen du Conseil des Ministres.

A cet effet, il lui a prescrit :

 Â« de faire l’histoire du découpage territorial dans notre pays :

 de rassembler la documentation pertinente la plus complète sur cette question nationale importante et d’en faire une exploitation judicieuse ;

 d’identifier les obstacles àl’application correcte du découpage territorial tel que défini àl’article 7 de la loi n° 97- 028 du 15 janvier 1999, portant organisation de l’Administration Territoriale de la République du Bénin ;

 de faire une analyse comparative de la situation du Bénin avec celle des pays de la sous-région ouest-africaine ;

 d’adopter une démarche impliquant un échantillon national représentatif des acteurs nationaux, départementaux et locaux ;

 de tenir compte d’un faisceau de critères techniques, historiques, sociologiques, culturels, etc. aux fins de proposer un découpage territorial ambitieux susceptible d’acquérir un large consensus national  ».

Dans le souci de l’exécution correcte de la tâche àelle assignée, la commission a adopté une démarche en plusieurs étapes :

 première étape : revue documentaire ;

 deuxième étape : audition de différents experts et responsables de certaines structures dont l’objet et les activités lui paraissaient en corrélation directe avec la question ;

 troisième étape : mission dans les douze (12) départements du pays en vue de rencontres avec les principaux acteurs de l’administration territoriale et leaders d’opinion pour la collecte d’informations et de données ;

 quatrième étape : analyse des informations et des données recueillies ;
 cinquième étape : proposition de découpage.

Les travaux de la commission se sont déroulés soit en séances plénières, soit en comités ou ateliers.
Pendant le déroulement de ses travaux, la Commission a rigoureusement suivi la démarche en cinq (05) étapes citée ci-dessus.
Dans le cadre de la tournée sur le terrain et dans le souci d’aboutir par le dialogue et la concertation àdes propositions qui obtiennent un large consensus national et qui permettent que la question du découpage territorial soit perçue par les populations comme un outil d’aménagement harmonieux et équilibré du territoire national et non pas comme une source de conflits ethniques ou régionalistes, la Commission Nationale a constitué trois (03) groupes, en son sein, pour sillonner les douze (12) départements de notre pays.

Ainsi, du lundi 17 au jeudi 27 novembre 2008, ces trois groupes, renforcés, chacun par une équipe technique d’appui composée de cadres du ministère chargé de la décentralisation et d’un agent de sécurité, ont effectivement parcouru tous les douze (12) départements de notre pays, àraison de quatre (4) départements par groupe.
Cette mission a permis de :

 rencontrer et d’écouter les acteurs suivants : autorités préfectorales, responsables des services déconcentrés de l’Etat, élus locaux, rois et chefs traditionnels, sages et notables, autorités religieuses, responsables d’ONG et d’organisations professionnelles et représentants des jeunes et des femmes en vue de connaître leurs préoccupations, leurs attentes et leurs éventuelles suggestions sur la question de découpage territorial.

 recueillir leurs perceptions sur les expériences antérieures de découpage territorial dans notre pays, notamment celle de la loi n°97-028 du 15 janvier 1999, et sur les obstacles qui ont empêché l’application intégrale des dispositions de cette loi ;

 collecter le maximum d’informations et de documentations, y compris sur le plan oral, sur les réalités historiques, sociologiques, culturelles, etc. des différentes communautés vivant dans les localités visitées ;

 sensibiliser l’auditoire sur la nouvelle vision du gouvernement tendant àla création d’entités administratives qui ne répondent pas seulement àun simple souci d’encadrement politique, administratif et sécuritaire des populations mais qui soient également un outil d’aménagement harmonieux et équilibré du territoire national.

Les résultats des travaux ont permis àla Commission d’élaborer la proposition de découpage àsoumettre au Gouvernement.
Dans ce cadre, elle a défini les principes et les critères devant lui servir de bases de travail.
Il s’agit de :

 l’idée d’ériger une seule commune en département est àécarter, àla seule exception de la commune de Cotonou qui conserve son statut de département, en raison des problèmes spécifiques qui s’y posent en matière de sécurité, de densité de population, de protection civile, etc.

En effet :
 accepter de faire d’une seule commune un département ouvrirait la voie àdes réclamations difficilement contenables ;

 dans une commune-département, le préfet sera face àun seul maire : ce face àface sera, àcoup sà»r, une source de difficultés de collaboration entre les deux (02) autorités ;

- la nécessité de tenir compte d’un certain nombre de critères tels que :
- l’efficacité de l’administration ;
- les problèmes de sécurité des biens et des personnes ;
- les problèmes géo-stratégiques ;
- la superficie ;
- la population ;
- les localités proposées comme chefs-lieux par le comité technique mis sur pied par l’ex-ministre chargé de la décentralisation garderont ce statut, y compris en cas de création de nouveaux départements dans le ressort territorial de leur circonscription administrative.

En complément aux principes ci-dessus, la commission avait pour souci d’aboutir àdes propositions :
 qui apportent l’apaisement dans les régions où l’annonce des résultats des travaux du comité technique cité ci-dessus a provoqué des réactions ;
 qui renforcent le rapprochement de l’administration d’Etat avec les communes et leurs populations ;
 qui respectent, dans la mesure du possible, les solidarités culturelles et les liens historiques.

En prenant en compte ces principes et en examinant, cas par cas, les propositions faites par les trois (03) groupes qui ont sillonné le pays, la commission a été amenée à:
 regrouper, quelques fois, deux (02) communes pour en faire un département en raison de leur position stratégique et des problèmes frontaliers et de sécurité qui s’y posent.

Ainsi, les communes de Karimama et de Malanville qui sont encadrées par trois pays voisins (Burkina Faso, Niger et Nigeria), ont été regroupées en un département avec comme chef-lieu Malanville.
De même, au niveau du département des Collines qui constitue une circonscription administrative tampon entre le nord et le sud du pays et qui se trouve coincé entre le Togo et le Nigeria, la commission a retenu la création de trois départements en regroupant deux par deux les six (06) communes concernées :

 un département composé des communes de Ouessè et de Savè avec comme chef-lieu Savè ;

 un département composé des communes de Savalou et de Bantè avec comme chef-lieu Savalou ;

 un département constitué des communes de Glazoué et de Dassa-Zoumè avec comme chef lieu Dassa-Zoumè.

 maintenir dans leur ressort territorial actuel certains départements : le Mono, le Couffo, la Donga et le Plateau ;

 créer deux (02) àtrois (03) départements au sein de certaines anciennes circonscriptions administratives telles que l’Ouémé (02), le Zou (02), le Borgou (02), l’Atlantique (03).

Sur la base de tous ces éléments, la commission a procédé àun découpage du territoire national en vingt et un (21) départements qui se présente comme suit :

Département de l’Alibori
Ce département sera divisé en deux (02), en raison de sa superficie, des problèmes géostratégiques et de sécurité qui s’y posent et qui nécessitent une présence accrue de l’Etat :

 département de l’Alibori composé des communes de Kandi, de Banikoara, de Gogounou et de Ségbana avec comme chef-lieu Kandi ;

 département de la Sota qui comprendrait les communes de Malanville, et de Karimama avec comme chef-lieu Malanville ;

Département de l’Atacora
Ce département sera divisé en deux (02), compte tenu de sa superficie, des problèmes géo-stratégiques et de sécurité qui s’y posent et qui nécessitent une présence accrue de l’Etat :

 département de I’Atacora, qui serait composé des communes de Natitingou, de Toucountouna, de Tanguiéta, de Cobly, de Matéri et de Boukoumbé. Natitingou demeure le chef-lieu dudit département ;

 département de la Mékrou qui regrouperait les communes de Kouandé, de Kérou et de Péhunco, avec Kouandé comme chef- lieu et ce, sur la base de l’homogénéité sur les plans géographique, économique et socioculturel de cet ensemble ;

Département de l’Atlantique
Ce département sera divisé en trois (03) :

 département de l’Atlantique qui comprendrait les communes de Ouidah, de Kpomassè et de Tori-Bossito avec comme chef-lieu Ouidah ;

 département de la Lama qui regrouperait les communes d’Allada, de Toffo et de Zê avec comme chef-lieu Allada ;

 département du Nokoué qui comprendrait les communes d’Abomey-Calavi, et de Sô-Ava avec comme chef-lieu AbomeyCalavi ;

Département du Borgou
Compte tenu des distances, des problèmes géostratégiques et de sécurité qui s’y posent et qui nécessitent une présence accrue de l’Etat, ce département sera divisé en deux (02) :

 département du Borgou qui regrouperait les communes de Parakou, de Tchaourou, de N’dali, de Sinendé et de Bembèrèkè avec comme chef-lieu Parakou ;

 département de Won qui comprendrait les communes de Nikki, de Kalalé et de Pèrèrè avec comme chef-lieu Nikki ;

Département des Collines
Compte tenu des problèmes géo-stratégiques et de sécurité qui s’y posent et qui nécessitent une présence accrue de l’Etat, du souci d’apaisement, de rapprochement de l’administration d’Etat des communes et de leurs populations et de respect des solidarités culturelles, ce département sera divisé en trois (03) :

 département des Collines composé des communes de Dassa-Zoumè et de Glazoué avec comme chef-lieu Dassa-Zoumè ;

 département des Monts composé des communes de Bantè et de Savalou avec comme chef-lieu Savalou ;

 département de I’Okpara composé des communes de Savè et de Ouessè avec comme chef-lieu Savè ;

Département du Couffo
En raison de l’homogénéité sur les plans géographique et économique que présente cette entité, des faibles distances qui existent entre les chefs-lieux de communes (moyenne 20 km), ce département sera maintenu tel que prévu par la loi n°97-028 du 15/01/99 avec comme chef-lieu Aplahoué ;

Département de la Donga
Compte tenu des problèmes géostratégiques qui s’y posent, de l’homogénéité sur les plans géographique et économique de cet ensemble, du nombre peu élevé des communes qui le composent, des distances pas trop grandes qui existent entre les chefs-lieux des communes (moyenne 40 km), ce département est maintenu tel que prévu par la loi n°97-028 du 15/01/99 avec comme chef-lieu Djougou ;

Département du Littoral
Ce département est maintenu tel qu’il est prévu par la loi n°97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l’administration territoriale de la République du Bénin.

Département du Mono
Ce département sera maintenu tel quel, àsavoir le statu quo avec comme chef-lieu Lokossa en raison de son homogénéité sur les plans géographique et économique, des distances entre les chefs-lieux des communes pas trop grandes (moyenne 40km) et du souhait des populations.

Département de l’Ouémé
Ce département sera divisé en deux (02) :

 département de la Vallée composé des communes d’Adjohoun, de Bonou et de Dangbo avec comme chef-lieu Adjohoun, compte tenu de l’homogénéité sur les plans géographique, économique et socio-culturel de cet ensemble ainsi que du souhait des populations ;

 département de l’Ouémé qui comprendrait les communes de Porto-Novo, d’Adjarra, d’Avrankou, d’Akpro-Missérété, de SèmèKpodji et des Aguégués avec comme chef-lieu Porto-Novo en raison du fait que Porto-Novo, Adjarra, Akpro-Missérété et Avrankou constituent aujourd’hui une conurbation et que les populations le souhaitent ;

Département du Plateau
Prenant en compte les principes cités plus haut, le nombre des communes (05) composant ce département, son homogénéité sur tous les plans (géographique, économique et socioculturels), les distances peu élevées entre les chefs-lieux des communes (moyenne 30 km) ainsi que de l’impossibilité de pouvoir satisfaire le fort souhait exprimé par les localités de Sakété, de Kétou et de Pobè de se voir, chacune, érigée en chef-lieu de département, ce département sera maintenu tel quel avec Pobè comme chef-lieu ;

Département du Zou
Ce département sera divisé en deux (02) :

 département du Zou qui comprendrait les communes d’Abomey, d’Agbangnizoun, de Djidja, de Bohicon, de Za-kpota et de Zogbodomey avec comme chef-lieu Abomey en raison de l’homogénéité sur les plans géographique, économique et socioculturel de cette entité ;

 département de Agonlin composé des communes de Covè, de Ouinhi et de Zagnanado avec comme chef-lieu Zagnanado en raison de l’homogénéité sur les plans géographique, économique et socio-culturel de cet ensemble et du souhait des populations.

La Commission nationale a assorti sa proposition de découpage de recommandations et de mesures d’accompagnement. De la prise en compte de ces mesures d’accompagnement et recommandations dépendra, en grande partie, le succès du découpage dont la mise en œuvre diligente constitue une des conditions nécessaires pour faire du Bénin un pays moderne, uni et prospère.